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lundi 14 juin 2010

Analyse

La participation citoyenne aux décisions d'urbanisme et d'aménagement du territoire

14 juin 2010 - par François Thoreau

Il fut une époque, pas si lointaine, ou prendre des décisions en matière d’aménagement du territoire était perçu comme « a-politique ». Dans la droite ligne d’une certaine idée du progrès scientifique et technologique, les espaces urbains et ruraux se sont considérablement reconfigurés. Si, un moment, ces évolutions se sont produites de manière relativement consensuelle, elles ont progressivement suscité un grand nombre de controverses et ont contraint, d’une manière ou d’une autre, à politiser la décision urbanistique. Le plus souvent, les acteurs à l’origine de cette « re-politisation » de l’urbanisme appartiennent à la société civile. Ce sont des citoyens qui, pour des motifs d’ordre général ou particulier, ont fait entendre leur voix et revendiqué le droit à participer au processus de prise de décision. Dans cette analyse, nous proposons un survol des différentes modalités de cette participation, telle qu’elle s’est institutionnalisée, petit à petit, en Belgique, et telle qu’elle se pratique, avec une nécessité renouvelée, en dehors de cadres institutionnels parfois un peu étriqués.

Les mécanismes institutionnalisés de participation citoyenne trouvent, de manière privilégiée, à s’exprimer dans les procédures propres à l’urbanisme, compilées en Région wallonne dans le Code Wallon de l’Aménagement du Territoire, de l’Urbanisme, du Patrimoine et de l’Energie (CWATUPE, articles 330 et suivants). Il s’agit d’enquêtes publiques, qui concernent toute une série d’outils d’urbanisme et d’aménagement du territoire dont se dotent les autorités publiques — par exemple, un règlement communal d’urbanisme ou certains permis d’urbanisation. L’enquête publique est tantôt obligatoire, tantôt facultative. La conception de la participation mobilisée par le procédé de l’enquête publique est relativement restrictive. Tout d’abord, celle-ci intervient souvent très tard dans la procédure d’octroi ; il reste très peu d’espace à investir par les citoyens, quant à l’économie générale du projet. En outre, il est bien entendu que les résultats d’une enquête publique sont purement consultatifs et les suites à y réserver relèvent de la plus stricte appréciation discrétionnaire du décideur politique. Enfin, par définition, il s’agit d’un mécanisme particulier, c’est-à-dire qui concerne exclusivement des projets bien définis, localisés, circonscrits. On le constate, l’enquête publique est un outil de participation étroit et relativement passif, qui laisse un espace limité à l’expression citoyenne.

La participation citoyenne peut s’exercer de manière plus efficace par un recours aux juridictions administratives ; elles permettent de contester certaines décisions des pouvoirs publics, soit pour vice de forme, soit quant au fond de la décision. Afin de garantir le respect d’une série de droits aux citoyens, beaucoup d’instruments juridiques ont été mis en place ; des procédures que l’autorité publique se trouve contrainte de respecter (dont l’enquête publique) et des voies de recours administratif. Cela participe d’un double phénomène de raffinement croissant du droit de l’urbanisme et de « judiciarisation » des rapports entre les citoyens et les pouvoirs publics. Toutefois, la voie de la contestation judiciaire est encore plus frustrante que l’enquête publique. Elle intervient sur base d’une décision administrative scellée, donc a posteriori. Elle se traduit inévitablement par un bras de fer entre les demandeurs et les autorités administratives, par définition mises en cause dans ce type de procédure. Le seul résultat est l’annulation éventuelle de la décision, qui peut conduire – sous des formes différentes — à sa reconduction par les pouvoirs publics. On a eu l’exemple du pouvoir contre-productif du recours à l’ordre judiciaire avec l’annulation, plusieurs fois prononcée, du permis, plusieurs fois délivré et re-délivré par le Ministre de tutelle, des annexes controversées du Palais de justice, à Liège. Le cadre juridique, à nouveau, s’avère limité, pour les citoyens qui souhaitent participer « pleinement » à la décision d’urbanisme.

Il arrive donc que la voix citoyenne déborde ces cadres étriqués strictement délimités par la procédure légale, lorsque la décision politique en jeu relève d’un intérêt fondamental pour les « citoyens à la cause ». Il arrive alors, sur initiative des pouvoirs publics sur des enjeux hautement controversés, que des mécanismes originaux de participation soient mis en place, le plus souvent avec l’appui de services universitaires compétents en la matière. Les exemples sont légions. Par exemple, l’Ondraf, l’organisme chargé de trouver une solution pour le stockage des déchets nucléaires, s’est heurté à une vive opposition citoyenne locale. Il a initié une logique du « partenariat », qui repose sur un accord explicite des citoyens, qui a fait florès au niveau européen. Autre exemple : les conflits liés à l’implantation et au développement de l’aéroport de Bierset ont fait l’objet d’ateliers-scénario, à l’occasion desquels citoyens, décideurs politiques et autres parties prenantes étaient invités à confronter leurs visions respectives du futur et à délibérer d’un futur autour duquel tous puissent se rassembler. Dans le même esprit, on pourrait imaginer que le Collège communal prenne l’initiative d’une consultation populaire, ce qui n’a jamais été fait à ce jour en matière d’urbanisme |1|. Toutefois, ces mécanismes de participation ad hoc n’échappent pas toujours à une certaine instrumentalisation de la part des autorités politiques, et restent en toute hypothèse purement consultatifs. Si, en général, ils concernent des sujets d’ordre plus « général » ou « politique » que les enquêtes publiques, ils n’en circonscrivent pas moins l’objet dont ils traitent également. Bref, ces instruments existent mais relèvent du cas par cas et peuvent parfois contribuer à proscrire l’initiative citoyenne.

Jusqu’à présent, nous avons abordé trois modalités de la participation citoyenne à la décision politique en matière d’urbanisme ; chacune d’elles vise un objet limitativement défini |2|. Il n’existe aucune possibilité formelle de participer à des débats généraux, des grandes orientations de politique d’urbanisme et d’aménagement du territoire. La tendance en Région wallonne, sur ces enjeux, est plutôt inverse, avec les autorisations d’urbanismes délivrées par le Gouvernement et ratifiée par le Parlement, les fameux (et fameusement contestés) Décrets d’Autorisations Régionales (DAR). Nulle autre participation citoyenne dans ce mécanisme qu’indirecte, puisqu’il repose sur les représentants du peuple (les parlementaires) pour se prononcer sur l’intérêt général. C’est donc un outil récent de non-participation, puisqu’il conduit à éluder les formalités de procédure prescrites à peine de nullité (les enquêtes publiques, par exemple) et les multiples voies de recours, qu’il complique singulièrement.

En revanche, au niveau local, une ouverture participative a été rendue possible par le législateur, dès 1962, avec la possibilité pour les autorités communales de constituer une Commission Consultative d’Aménagement du Territoire. Liège a institué la sienne en 1987. Toutefois, cet outil a connu récemment un large regain de vitalité avec l’adoption du décret du 15 février 2007 étendant les prérogatives de ces Commissions (devenues CCATM) aux enjeux de mobilité |3|. La plupart des communes wallonnes sont maintenant dotées d’une CCATM |4|. Pour autant, il n’aura échappé à aucun observateur attentif que peu d’inflexions majeures des politiques d’urbanisme se sont produites depuis la création de ces Commissions, ce qui pose la question de leur effectivité. Leur avis étant consultatif, à quel fréquence et dans quelle mesure est-il suivi par les autorités ? Une autre question que pose le développement des CCATM est celle de la transparence de leur mode de fonctionnement. En dépit d’une initiative d’Inter-Environnement Wallonie qui avait crée un outil d’information précieux, la Lettre des CCAT |5|, ces Commissions disposent rarement d’un site web, d’une newsletter, bref, d’outils de communication à destination du vulgum pecus. Avec les évolutions récentes que connaissent ces CCATM, il est sans doute un peu prématuré d’en tirer le bilan. Toutefois, la question de leur efficacité à influer le processus décisionnel et de leur ouverture aux citoyens reste entière, à ce jour.

Qu’ils traitent d’enjeux trop locaux, trop judiciarisés ou qu’ils éludent la participation, tous les mécanismes de participation abordés ci-dessus partagent le fait de résulter de l’initiative publique et d’encadrer, parfois très étroitement, la participation citoyenne. Il existe pourtant bien des possibilités pour les citoyens de s’exprimer et d’intervenir dans le processus décisionnel, à son initiative.

La première de ces possibilités est prévue, depuis peu, par le Code de la démocratie locale et de la décentralisation. Il s’agit des consultations populaires d’initiative citoyenne qui peuvent porter, le cas échéant, sur des enjeux liés à l’urbanisme et à l’aménagement du territoire. L’exemple en a été donné lors de la consultation populaire qui s’est tenue à Huy sur le Parc des Récollets. L’aménagement voulu par les autorités politiques a été tenu en échec et la majorité politique en place, malgré ses atermoiements, a été tenue d’y renoncer. On peut y voir une résultante de la légitimité politique conférée à l’expression de la volonté citoyenne, au-delà d’une simple légitimité judiciaire. La consultation populaire d’initiative citoyenne est donc un outil qui permet, selon son objet, d’aborder des questions d’intérêt général, au niveau de la commune ou de la province. Toutefois, outre qu’elles mobilisent un processus juridique très rigide et contraignant pour les citoyens qui s’y engagent et, outre qu’elles nécessitent une mobilisation importante – pas toujours à la hauteur des enjeux –, elles restent consultatives pour les autorités politiques.

On le voit, aucun de ces mécanismes de participation citoyenne n’est pleinement satisfaisant ; ils portent soit sur des questions trop locales, trop pointues (au risque de verser dans le syndrome NYMBY), soit sont dépourvus d’efficacité, ou demeurent dans un carcan trop étroit, qui contraint, limite, voire instrumentalise la participation citoyenne. Celle-ci peut alors trouver à s’exprimer en sortant de ces mécanismes institutionnels. Ce qui se joue, dans de tels cas, est une bataille de l’opinion. Des collectifs issus de la société civile font émerger un enjeu dans la sphère publique, et tentent d’imposer leur compréhension du problème qui, par définition, diverge de celle véhiculée par les instances politiques. Ces mobilisations sont parfois momentanées, portant sur des batailles ponctuelles et, parfois, les enjeux qu’elles portent les conduisent à se trouver une pérennité. Par exemple, la forte mobilisation contre la liaison autoroutière « CHB » s’est prolongée par la formulation de propositions alternatives, elles-mêmes reprises et portées par une structure, l’ASBL urbAgora, dans la prolongation de la mobilisation citoyenne. Ainsi, la participation citoyenne aux décisions d’urbanisme et d’aménagement du territoire peut émerger de manière spontanée, ce qui est une manière efficace de convoquer les autorités politiques sur un terrain différent que celui des institutions, des procédures et des mécanismes légaux.

Cette participation spontanée dispose de plus en plus de relais pour formuler ses revendications. En effet, depuis les années ’70, on voit se constituer et s’amplifier un réseau associatif de plus en plus dense, susceptible de soutenir et d’amplifier la participation citoyenne dans ce « combat de l’opinion ». Songeons, par exemple, à Inter-Environnement Wallonie, qui regroupe toutes les associations actives en matière d’environnement, ou aux organisations non-gouvernementales (ONG) qui se sont structurées aux niveaux local, régional, national et international, tel que Greenpeace ou les Amis de la terre. Toutes ces organisations disposent d’une expertise et de moyens qu’elles peuvent allouer en soutien à des mouvements spontanés qui émergent, le plus souvent, pour contester telle ou telle décision d’urbanisme.

En conclusion, il existe deux espaces de participation citoyenne en matière d’urbanisme. Le premier est un espace institutionnel, doté d’outils ou d’instruments particuliers, dont aucun n’est pleinement satisfaisant, qui suit trop souvent les balises étroites que lui assigne l’autorité politique. Le second est un espace a-institutionnel, qui emprunte des voies toujours renouvelées, en fonction du lieu, du moment, de l’objet de contestation, de la nature du collectif et même des membres qui le composent. L’idée consiste bien à intégrer d’autres perspectives qu’une logique technicienne ou économique, qui ne prendrait pas suffisamment en compte les critères esthétiques, sanitaires ou, tout simplement, politiques qui sous-tendent toute décision en matière d’urbanisme.

|1| Les consultations populaires tenues à ce jour en matière d’urbanisme l’ont été à l’initiative des citoyens de la commune, comme à Huy

|2| À l’exception des instruments généraux d’urbanisme adoptés par les pouvoirs publics, qui sont soumis à enquête publique. Toutefois, aucune “jurisprudence administrative” ne permet d’affirmer avec certitude qu’une enquête publique ait significativement influé sur l’adoption d’un tel instrument. En outre, ces outils demeurent largement techniques, obscurs et font en général l’objet de peu de controverses publiques, à tout le moins durant leur phase d’adoption.

Cette publication a reçu le soutien
du ministère de la culture,
secteur de l'Education permanente

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